ОПОРА РОССИИ предложила ФАС инициировать обсуждение сложившейся ситуации с Федеральным законом от 18.03.2023 года № 71-ФЗ (ТО ВДГО/ВКГО) с привлечением Минстроя России, Минэкономразвития России, Минэнерго России, предпринимательского сообщества на предмет внесения изменений в закон или принятия иных мер по смягчению негативного эффекта от вступления в силу указанного закона
ОПОРА РОССИИ
ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Адрес места нахождения: 127473, г. Москва, 2-й Самотечный пер., д.7.
тел.: 7 (495) 247 4777, факс: 7 (495) 725 8191, e-mail: id@opora.ru www.opora.ru
Исх. № 632 от 05.05.2023
Руководителю ФАС России
М.А. Шаскольскому
Уважаемый Максим Алексеевич!
В конце 2017 года в Государственную Думу был внесён законопроект №337041-7 «О внесении изменений в статью 161 Жилищного кодекса Российской Федерации», которым предусматривалось введение единого договора на техническое обслуживание внутридомового и внутриквартирного газового оборудования (далее - ТО ВДГО/ВКГО) в многоквартирных домах, который был принят в первом чтении 10.04.2018г. Появление этого законопроекта было обусловлено резонансными взрывами бытового газа в разных регионах России.
После длительного перерыва второе чтение было проведено 27.02.2023г. Перед вторым чтением в законопроект были внесены кардинальные поправки, полностью изменившие смысл и суть версии законопроекта, прошедшей первое чтение в 2018 году. Согласно новой версии в Жилищный кодекс и в статьи 2 и 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» внесли изменения, касающиеся определения газораспределительных организаций (далее - ГРО), которым предоставляются исключительные права на осуществление деятельности по ТО ВДГО/ВКГО, т.е. чтобы ВДГО/ВКГО в многоквартирном доме обслуживалось единой специализированной организацией.
Внесение вышеуказанных изменений в текст законопроекта перед вторым чтением, означающее монополизацию деятельности по ТО ВДГО/ВКГО, произведено без обсуждений с профессиональным сообществом, без учёта его мнения, без общественных слушаний.
В результате был принят Федеральный закон от 18.03.2023 года № 71-ФЗ
«О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации», который вступает в силу с 01.09.2023г.
Таким образом:
1) Принятый закон вводит монополию на осуществление деятельности по ТО ВДГО/ВКГО, что исключит из данной сферы деятельности порядка 4500 малых и средних предприятий, которые окажутся на грани банкротства. Между тем, в этих организациях трудится около 30-40 тысяч сотрудников, которые, в свою очередь, являются квалифицированными работниками и имеют многолетнюю практику работы в указанной узкоспециализированной сфере деятельности.
2) При этом, вводя такую монополию, принятый закон не вносит изменений в Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и не вводит тарифное регулирование указанной деятельности, что негативно отразится на рядовых гражданах.
3) Кроме того, слияние исполнителя и надзорной организации в одном хозяйствующем субъекте не сможет достичь целей повышения безопасности, которая достигается при противоположном подходе: при существовании независимого внешнего контроля за исполнением соответствующих услуг.
С учётом указанного выше прошу Вас, уважаемый Максим Алексеевич, инициировать обсуждение сложившейся ситуации с привлечением Минстроя России, Минэкономразвития России, Минэнерго России, предпринимательского сообщества на предмет внесения изменений в закон или принятия иных мер по смягчению негативного эффекта от вступления в силу указанного закона.
Приложение: позиция «ОПОРЫ РОССИИ» по законопроекту с исторической справкой, всего на 8 л.
Президент «ОПОРЫ РОССИИ» А.С. Калинин
Приложение
ПОЗИЦИЯ «ОПОРЫ РОССИИ»
по Федеральному закону от 18 марта 2023 года № 71-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации»
1. Для достижения цели повышения безопасности необходимы следующие шаги:
- введение независимого государственного контроля и надзора. Ранее действовавшая в СССР система была устойчива (подробнее – в приложенной Исторической справке), поскольку государство было независимым контролёром и арбитром, фактически в любом случае защищая и требуя исполнения технических правил и норм, при этом не являясь участником рынка.
- аттестация и персональные допуски конкретному специалисту. Непосредственно для безопасности имеет значение опыт и квалификация конкретного специалиста, который проводит работы в конкретном доме или квартире; не имеет значения название и масштаб компании, где он трудоустроен, является ли эта компания поставщиком газа или нет.
- использование цифровых платформ для учета договоров и выполнения работ, что повысит прозрачность деятельности. Использование этой инфосистемы для открытости и возможности оперативного анализа ситуации – тот самый аттестованный специалист должен в инфосистеме ставить отметки о выполнении работ, о найденных недостатках. Тогда станет возможным оценивать ситуацию, понимать риски в масштабах страны.
- сбор, обработка информации обо всех случаях аварий, ЧС, связанных с использованием газа в быту, в единый орган. Техническая оценка и нахождение системных причин аварий, при наличии таковых – изменение норм и правил. Включая в том числе анализ тяжести последствий, серий домов, подвергшихся обрушению, аварийных домов. На уровне регионов со свободными мощностями эл.энергии – локально рассмотреть вопрос дегазификации старых домов, перевод на эл.плиты. Как вариант - запрет на установку газовых плит в МКД без систем полного газ-контроля.
- государственное субсидирование (или иные подходы, льготное кредитование) при замене технически устаревшего бытового газового оборудования. В первую очередь, целесообразно исключить газовые плиты без систем полного газ-контроля (снижение количества взрывов газа), газовых колонок без электронных систем контроля направления потока дымовых газов (для исключения отравлений угарным газом).
- единые централизованные системы контроля загазованности с выводом на диспетчерские пульты аварийных служб. Фактически это существенно снизит риски взрывов газа и отравлений угарным газом. Именно
централизованный контроль позволит исключить вмешательство пользователя (отключение прибора, иные причины).
- повышение информированности, «образование» пользователей газа. Информационные плакаты с правилами пользования газа в каждом подъезде, предсезонные репортажи и материалы-«напоминалки» в СМИ, странички на официальных сайтах различных муниципальных, региональных, федеральных органов власти и иных организаций позволят существенно изменить подходы непосредственно жителей к самой сути необходимости соблюдения простейших правил и мер для сохранения жизни и здоровья. Также целесообразно сделать доступной информацию в формате «можно-нельзя»: например нельзя кухонную вытяжку подключать к каналу естественной вытяжки в газифицированной квартире, нельзя в домах с газовыми колонками устанавливать вентиляторы ни в один из вент.каналов (ни в кухне, ни в санузлах), при замене старых деревянных окон на пластиковые необходимо отдельно предусмотреть клапан свободного притока воздуха в помещение, поскольку это напрямую влияет на безопасность в газифицированном доме и квартире и т.п.
- введение независимого аппаратного контроля за одорацией газа. Этот аспект в большой степени влияет на безопасность, но не находит поддержки, хотя технически и аппаратно его внедрить сравнительно проще, чем устанавливать во все квартиры сигнализаторы загазованности.
Стоит также выделить, что в стране не наблюдается роста аварий и ЧС при использовании газа в быту. Каждая трагедия и авария, взрыв газа должны очень четко анализироваться, сведения должны обобщаться и только затем изменяться технические нормы и правила, но на сегодня подобного системного подхода в стране практически нет. В среднем в год происходит менее 2 тыс. случаев с различной тяжестью последствий на порядка 40 млн абонентов. Причем на 100% исключить взрыв газа невозможно, если только не вводить полный запрет использования газа в многоквартирных и частных домах. Целесообразно идти по пути анализа причин и тяжести последствий, для исключения обрушения домов в случае взрыва газа. Наиболее типичный подход – анализ серий домов, в которых произошли в результате взрыва газа обрушения, проверка таких домов по стране в целом, и локальная «дегазификация» таких серий домов. Проверка в целом степени износа, несущей способности конструкций домов, построенных в прошлом столетии. Именно оценка подобных факторов позволит снизить и ущерб, и сохранить многие жизни граждан также не производится на системной основе.
Принятый закон не использует ни одну из указанных мер.
2. Рассматриваемый закон, вводя монополию на осуществление деятельности по ТО ВДГО/ВКГО, не предполагает внесения изменений в Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и не вводит тарифное регулирование указанной деятельности.
Исходя из буквального толкования закона, стоимость технического обслуживания внутридомового газового оборудования в многоквартирных домах для управляющих компаний/ТСЖ/ЖСК, которая входит в состав платы за ремонт и содержание общего имущества, будет устанавливаться в произвольном размере.
Методические рекомендации, необходимость разработки которых предусмотрена Законом, устанавливают порядок расчета цен лишь для обслуживания внутриквартирного газового оборудования и внутридомового газового оборудования в домовладениях. Стоимость работ по ремонту не регулируется вовсе.
Какого-либо проекта Методических рекомендаций или информации о его разработке для обсуждения профессионального сообщества не представлено.
3. В настоящее время ВДГО/ВКГО в многоквартирных домах и домовладениях включают в себя, в том числе, газопроводы, проложенные от источника газа (при использовании сжиженных углеводородных газов) резервуарные и (или) групповые баллонные установки сжиженных углеводородных газов, предназначенные для подачи газа в одно домовладение, индивидуальные баллонные установки сжиженных углеводородных газов, бытовое газоиспользующие оборудование.
Согласно реестру субъектов естественных монополий ФАС России (http://fas.gov.ru/pages/activity/tariffregulation/reestr-subektov-estestvennyix-monopolij.html) на территории 17 субъектов Российской Федерации: ДНР, ЕАО, Запорожская область, Забайкальский край, Иркутская область, Ленинградская область, ЛНР, Амурская область, Магаданская область, Мурманская область, Приморский край, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Херсонская область, Чукотский АО – в принципе не существует организаций, осуществляющих транспортировку природного газа по газораспределительным газопроводам (ГРО). Необходимо урегулировать вопрос осуществления ТО ВДГО/ВКГО в указанных регионах, которые выпадают из указанной сферы контроля, исходя из норм принятого закона.
4. Согласно официальной позиции Государственной Думы и Совета Федерации причиной принятия Закона является сложившаяся негативная практика оказания услуг по ТО ВДГО/ВКГО иными специализированными организациями, снижение качества оказания услуг по техническому обслуживанию и ремонту газового оборудования в жилищном фонде, рост связанных с этим аварийных ситуаций и происшествий, сложность выявления виновных лиц и их привлечения к ответственности, а также массовый отказ потребителей от заключения соответствующих договоров.
Вместе с тем, каких-либо статистических данных в доказательство вышеуказанной позиции приведено не было.
Инициаторами введения монополизации деятельности, а также лицами, поддерживающими её продвижение и принятие, в обоснование своей позиции не представлено аналитических данных, подтверждающих, что чрезвычайные ситуации произошли в домах, обслуживание в которых проводилось иными, не газораспределительными специализированными организациями.
Кроме того, по началу предполагалось наделить исключительном правом ГРО осуществлять деятельность по техническому обслуживанию только на внутриквартирном газовом оборудовании в многоквартирных домах, а добавление в полномочия ГРО еще необходимость обслуживать внутридомовое газового оборудование в домовладениях является ошибкой, как минимум которую необходимо исправлять.
5. Предусмотренная Законом передача функций по ТО ВДГО/ВКГО исключительно субъектам естественных монополий лишает граждан права выбора организаций для обслуживания газоиспользующего оборудования.
При этом Закон предусматривает для жителей г. Москвы преференции, обоснования которых не приведено. Внесенные Законом изменения в пункт 11 ст.157 Жилищного кодекса РФ, устанавливают, что в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве могут быть установлены особенности организации ТО ВДГО/ВКГО, тогда как граждане других субъектов лишены таких особенностей (прав).
Таким образом, на территории г. Москвы будет продолжать функционировать конкурентный рынок технического обслуживания газового оборудования, тогда как на территории всей остальной страны подобные организации прекратят свою работу.
Объективных причин, по которым специализированные организации, осуществляющие свою деятельность на территории г. Москвы, лучше и безопаснее выполняют свою работу в отличии от специализированных организаций в Московской, Ивановской, Кировской, Нижегородской и прочих областях, при принятии закона также не приведено.
6. В 2013 году Верховный Суд Российской Федерации в своем решении от 10.12.2013 по гражданскому делу № АКПИ13-826 с учетом позиции Федеральной антимонопольной службы России указал, что осуществление ТО ВДГО/ВКГО только ГРО ограничивает количество хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в этой сфере, что приводит к устранению с данного рынка услуг субъектов малого и среднего предпринимательства и способствует снижению качества предоставляемых услуг.
В ходе рассмотрения вышеуказанного дела также были представлены заключения от ФАС России и Генеральной прокуратуры России о недопустимости монополизации обслуживания газового оборудования.
После принятия решения Верховного суда России попытки обратной монополизации рынка оказания услуг по ТО ВДГО/ВКГО по-прежнему неоднократно предпринимались, однако получали отрицательные отзывы от экспертных сообществ, Федеральной антимонопольной службы России и Администрации Президента.
В 2022 году на обсуждениях рабочей группы в Государственной Думе звучали предложения о введении лицензирования в отношении специализированных организаций, что положительно было воспринято со стороны как участников рынка, так и со стороны иных федеральных органов исполнительной власти.
Однако, указанные предложения не получили дальнейшего развития, а выводы Верховного Суда России не были учтены при принятии закона.
7. Закон вступает в силу с 01.09.2023 года, соответственно, с указанного периода на грани банкротства окажутся порядка 4500 малых предприятий, в которых трудится около 30-40 тысяч сотрудников, имеющими многолетнюю практику работы в указанной узкоспециализированной сфере деятельности и являющихся квалифицированными, неоднократно аттестованными работниками с профильным образованием, повышениями квалификации. Прекращение деятельности специализированных организаций повлечёт за собой массовые увольнения этих высококвалифицированных специалистов, что отрицательно скажется на качестве и безопасности ТО ВДГО/ВКГО в масштабах страны.
Тысячи работников по всей стране, у которых на иждивении имеются несовершеннолетние дети, нетрудоспособные члены семьи, останутся без работы и заработной платы в то время, когда в Российской Федерации с учетом сложной финансово-экономической обстановки принимаются все возможные меры поддержки для сохранения деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также рабочих мест.
Текущая деятельность специализированных организаций должна закончиться 01 сентября 2023 года, однако фактический переходный период в 5 месяцев (апрель-август включительно) чрезвычайно мал для такой резкой передачи всех полномочий по техническому обслуживанию газового оборудования в газораспределительные организации, а также мал для плавного сокращения штатной численности специализированных организаций, не являющихся ГРО, и (или) переориентации их на иные рынки труда и занятости
Таким образом, принятый закон при всех указанных отрицательных моментах не достигает своей главной заявленной цели – повышения безопасности, поэтому нуждается в качественной доработке до вступления в силу.
Историческая справка по регулированию ТО ВДГО/ВКГО
Ситуации с авариями и ЧС при использовании газа в быту не являются чем-то исключительно современным. Еще в эпоху СССР, в начале всеобщей газификации многоквартирных домов, происходили подобные случаи. Однако в те времена каждый случай фиксировался независимым органом технического регулирования – Госгортехнадзором, который являлся основным разработчиком и держателем стандартов и норм. Собирая статистику и проводя анализ, данный орган технического надзора осуществлял внесение изменений в нормы и правила, если причинами взрывов и отравлений являлись недосмотры и недостатки таких требований, фактически накапливал и передавал опыт поколений. Система была устойчивой, объективной, опиралась на технические аспекты обеспечения безопасности граждан. При этом поставщик газа не имел никакого отношения к обслуживанию и ремонту газового оборудования. Обслуживание осуществляли в многоквартирных домах силами слесарей местных ЖЭКов, ремонт – ателье по ремонту, и соответствующие мастера.
В 1990-х годах началась приватизация газовых трестов, постепенный слом технического регулирования, отмена норм и правил. Все газовые сети были переданы в обслуживание газовых трестов (на тот момент уже частных, коммерческих компаний) за исключением самого газового оборудования. Обслуживать газовое оборудование получили возможность независимые частные компании, имеющие строительную лицензию.
При этом над всеми подробными организациями (и трестами, и иными компаниями) надзирали инспекторы государственной службы Гортехнадзора (Госгортехнадзора), которые проводили проверки с выездом и осмотром объектов (домов, квартир). Инспекторы данной службы являлись высококвалифицированными техническими специалистами, опыт и знания которых позволяли исключать ошибки исполнителей работ, проводить реальную оценку соответствия и безопасности, причем и при первичном пуске газа, и в процессе проведения обслуживания. В этот же период времени произошло выделение из тарифа на газ, платы за обслуживание непосредственно газового бытового оборудования (котла, плиты, колонки и т.п.), а плата за обслуживание сетей, в том числе внутридомовых, осталась в тарифе. Система была удобна для граждан, содержала необходимые элементы независимого контроля и обеспечения безопасности. Дымовые и вентиляционные каналы – их обследование, также проводилось организациями,которые имели соответствующие лицензии, надзор за ними также осуществлял технадзор.
С начала 2000-х независимый государственный контроль начал терять своё влияние, происходил слом системы технического регулирования вопросов газораспределения и газопотребления при использовании газа в быту. Постепенно отменялись все ранее действовавшие требования и нормы технического порядка, устранялись независимые государственные контрольные, надзорные, регулирующие органы, а деятельность по поставке газа всё больше приобретала черты предпринимательской, коммерческой, главной целью которой является извлечение прибыли, а не безопасность. Поставщики газа (ГРО), помимо непосредственно поставки газа, стали заниматься ремонтом и обслуживанием.
С обслуживанием оборудования складывалась опасная ситуация, также обусловленная исключительным положением участников рынка - многие абоненты продолжали осуществлять платежи за обслуживание газораспределительным организациям, которые на протяжении многих лет не проводили работы, ссылаясь на пункт договора, в котором говорилось, что абонент сам должен был вызвать специалиста данной монополии для проведения работ, если же сам абонент не вызывал специалиста, то работы считались выполненными и без их проведения, и деньги считались отработанными. На тот момент нормативно проверки должны были проводиться 1 раз в 3 года, поэтому реально отследить проведение работ не представлялось возможным.
При этом шло развитие независимых профессиональных компаний, которые обучали и аттестовывали персонал (на тот момент требовались допуски и аттестации определенных категорий Ростехнадзора) получали допуски производителей оборудования, занимались сервисной и технической поддержкой, ремонтом, развитием складов запасных частей по всему спектру оборудования, представленному на рынке (более 70 различных торговых марок, сотни различных моделей и модификаций).
В 2013 году появился первый законопроект о монополизации обслуживания бытового газового оборудования исключительно в руках коммерческих организаций, осуществляющих поставку газа населению.
В 2016 году в ходе проведения совещания в Общественной Палате России эксперты рассказали о текущей ситуации, в частности – о фактическом неисполнении работ по обслуживанию газового оборудовании о позиции «абонент сам должен позвонить и вызвать специалиста монополии». Также эксперты представили реальный анализ причин и оценки требуемых действий, которые необходимо предпринимать. В том числе, предлагали рассмотреть вопросы обязательного страхования имущества в газифицированных домах, а также создать единую всеобщую экспертную площадку для доработки экспертных предложений, обсуждений и выработки решений для повышения безопасности при использовании газа в быту (не создана до настоящего момента).
В период с 2012 по 2014 года был подготовлен один из основополагающих документов, регламентирующих проведение обслуживания газового оборудования – Постановление Правительства России №410. В рамках данного документа была изменена периодичность обслуживания и введён обязательный минимальный перечень работ. В период его подготовки в текст была внесена правка, что обслуживание имеют право проводить только поставщики газа. В ходе длительного судебного разбирательства Верховный Суд России отменил данный пункт, как не соответствующий законодательству России, опираясь на выводы экспертов, а также заключения ФАС.
Как уже отмечалось, в конце 2017 года в Госдуму был внесен законопроект под номером 337041-7, которым предусматривалось только внесение изменений в статью 161 ЖК РФ, закрепляющих одну спецорганизацию как исполнителя работ по ТО ВДГО/ВКГО в одном многоквартирном доме. Весной 2018 года этот законопроект был принят в первом чтении, потом состоялось обсуждение данного законопроекта в ходе совещания комитета по ЖКХ в Государственной Думе. В рамках рассмотрения этого проекта были получены не только отрицательные заключения экспертных сообществ, но также и отрицательные заключения различных министерств и ведомств.
В итоге закон (которому и посвящено настоящее письмо) был принят в гораздо более негативном для экспертов и абонентов виде: помимо ранее существовавшей идеи «один дом – одна организация», в нем указано, что исключительное право обслуживания, ремонта, замены газового оборудования отдается в руки газораспределительной организации.
